Mýty a legendy rekodifikace stavebního práva

Martin Kloda

Rekodifikace českého stavebního práva je opředena řadou mýtů. Zejména tím, že je údajně napsána na přání developerů. Základem legendy se stalo memorandum o spolupráci Ministerstva pro místní rozvoj ČR a Hospodářské komory ČR na přípravě předlohy stavebního zákona a související legislativy z roku 2018. První teze rekodifikace ale vydalo MMR už v rámci přípravy „velké novely“ zákona v roce 2017. Hospodářská komora ukončila v únoru 2020 s ministerstvem spolupráci, následné verze paragrafového znění zákona už zpracovávají úředníci ministerstva sami. Připomínková místa výsledek vesměs hodnotí jako promarněnou šanci a další dílčí novelu, která původní cíle nenaplnila. Kritizují vypořádání připomínek, ve kterém zůstaly rozpory a řada nových ustanovení se natolik odlišuje od původní verze k projednání, že připomínkovým řízením vlastně ani neprošla. Na nutnost nápravy zásadních vad v návrhu zákona před jeho přijetím upozornila ve svém usnesení valná hromada České komory architektů.

Mýtus stability

Velmi silným mýtem je příslib vyřešení všech problémů stavebního práva v jednom volebním období. Stavební zákon u nás platí od roku 2006, od té doby byl 25× záplatován a tři další novely ještě čekají na nabytí účinnosti. Stavební právo se mění s průměrnou frekvencí jedna změna za půl roku, obvykle s cílem zjednodušení a zrychlení povolovacích řízení. Mezitím průběžně narůstá nejistota, nepředvídatelnost a délka rozhodování. V mezinárodním srovnání žebříčku Doing Business¹ Světové banky, srovnávajícím zákonnou délku² procesu povolení, se neustále propadáme, aktuálně na 157. místo za Moldávii. Pokud chceme mít srovnatelnou legislativu s našimi sousedy, potřebujeme postoupit do první čtyřicítky, alespoň na úroveň Polska. Předložená norma ale neřeší základní pojetí územního plánování, ve kterém zaostáváme čtyři desetiletí za současnou evropskou praxí. Zákon proto bude nutné v rozporu s očekáváním opět brzy a zásadně novelizovat.

Mýtus zrychlení procesu

Je pravděpodobné, že zákon nenaplní ani mýtus zrychlení procesu. Stavební legislativa nutně potřebuje zjednodušení roztříštěného a nepřehledného systému souběžných nebo navazujících řízení, vytvářejícího vysokou míru nedůvěry. Cílem rekodifikace má být vytvoření stabilního a předvídatelného prostředí, schopného generovat rozhodnutí v garantovaných termínech a kvalitě. Předpokladem takového prostředí je dosahování dohody v území. Přesně v téhle oblasti ale české stavební právo dlouhodobě selhává, a pokud nedojde k výrazné úpravě předkládaného zákona, bude selhávat i nadále. Očekávaný efekt dílčích pozitivních změn vymaže rezignace na skutečnou reformu. Zmiňovaná digitalizace nepřinese řešení systémových problémů, jen z nich udělá problém digitalizovaný.

Mýtus vytváření kvalitního prostředí

Stávající model veřejné správy nenapomáhá vytváření kvalitního prostředí. Je postaven na tzv. duálním modelu správy, který vkládá rozhodovací moc státní správy do oblastí působnosti samospráv. V současném evropském prostředí jde o raritní systém. Centristické modely správy s paternalistickou rolí státu jsou v evropských zemích opouštěny od osmdesátých let minulého století a zodpovědnost za správu území nesou podle principu subsidiarity samosprávy. Český trend míří opačným směrem, k posilování státní moci nad všemi povolovacími procesy. Etatizace stavebního práva v ministerském návrhu rekodifikace završuje odklon od středoevropské tradice zahájený komunisty v roce 1949 nahrazením stavebních řádů rámcovou procesní normou. I po sedmdesáti letech zůstává pojetí zákona formálně-procesní. Zachovává neústavní šablonu zasahování do práv samosprávy a vydávání či „zezávazňování“ podzákonných předpisů a norem bez jejich demokratické kontroly.³

Mýtus veřejného zájmu

„Stavební zákon a současná resortní praxe používají pojem ‚veřejný zájem‘ zúženě k označení zájmů hájených státem na základě zákona. Ve skutečnosti je možné za veřejný zájem označit teprve výsledek správního rozhodování.“⁴ Úkolem stavebního zákona je vymezení působnosti dotčených orgánů státní správy v hájení neopominutelných zájmů definovaných příslušnými zákony a vyvážení práv ostatních účastníků řízení. Stejně neopominutelnými zájmy v procesech podle stavebního práva jsou zájmy samospráv a další skupinové a soukromé zájmy. Zachováním dosavadní kombinace zúženě chápaného „veřejného zájmu“ a rozhodovací moci státní správy zůstávají správní řízení v poloze formálního naplňování parciálních úředních stanovisek; k dohodě v území na základě vážení zájmů v kvalifikovaném rozhodování vůbec nedojde. Arbitrem kvality zůstanou dotčené orgány státní správy, ať už integrované, nebo neintegrované do rozhodovacího aparátu stavebních úřadů, a architekti budou dál odsunuti na vedlejší kolej zpracovatelů nutné dokumentace.

Mýtus jednoho povolení

Mýtus jednoho povolení přenáší řešení konfliktů do územních plánů. Návrh MMR i zde posiluje kontrolní a procesní role státní správy, přestože není nositelem zájmu a dohodu v území nedokáže moderovat. Přirozeným nositelem zájmu na rozvoji území a moderátorem dohody v něm je samospráva, která také nese politickou zodpovědnost. Znění zákona zachovává zastaralou strukturu územněplánovací dokumentace, ruší osvědčené a využívané postupy a zavádí povinnost přepracování platné nebo schvalované dokumentace ze zákona. Nepodporuje používání podrobné vrstvy zastavovacích plánů ani neumožňuje pružnou koordinaci rozvojových strategií pro území městských aglomerací přesahujících administrativní hranice. Odstraněním zbytnělé fáze územního rozhodnutí přesouvá bez náhrady tíži dohadování do už teď obsahově přetížených územních plánů.

Mýtus rovných podmínek pro všechny

Specifickým tématem je mýtus jednotných podmínek pro všechny. Prosazovaný systém unifikace stavebních předpisů neumí reagovat na územní specifika a zejména nesrovnatelné podmínky vycházející z velikosti řešeného území a míry komplikovanosti vztahů. Představa jednotného (podzákonného!) předpisu „pro všechny“ je odtržená od reálné projednávací praxe. MMR trvá na zrušení Pražských stavebních předpisů s nejistým příslibem zohlednění některých jejich tezí v podzákonném předpisu, k jehož vydání ale zmocňuje Nejvyšší stavební úřad. Ten má vydat pravidla činnosti sám sobě, bez ohledu na ostatní účastníky.
Stavební legislativa zasahuje řadu oblastí, od obecné stavební kultury a kvality vystavěného prostředí přes efektivitu a ekonomiku správy území po politiku bydlení a každodenní život lidí. Některá témata řešit může, jiná ji přesahují. Patří mezi ně zejména daňová správa a rozpočtové určení daní, fragmentace správy území, výše zmíněný duální model veřejné správy a související kompetence a kontinuita v rozhodování. Neřešení zásadních problémů bohužel odsouvá očekávané zrychlení, zjednodušení a zkvalitnění rozhodování do říše urban legends.

1 The World Bank, 2019: Dealing with Construction Permits. Dostupné z: www.doingbusiness.org/en/rankings, vyhledáno 24. 9. 2020.
2 Jde pouze o zákonné lhůty procesu povolení standardní stavby, tzn. bez uvažování jejich nedodržení nebo započtení odvolacích či jiných řízení.
3 Podle dosud nepublikovaného textu Martin Peterka: K návrhu nového stavebního zákona.
4 Podle: Roman Koucký a kol.: Územní plán hlavního města Prahy: Metropolitní plán – Koncept odůvodnění. Co je to veřejný zájem – dostupné definice a výklad. IPR Praha, 2014, s. 902.