Stavební zákon?  Všechno je (trochu) jinak

Martin Peterka

Právě začíná platit¹ padesátá druhá verze stavebního zákona od listopadu 1989. České stavební právo je v hluboké a dlouhodobé krizi. Povolování staveb je velmi zdlouhavé, komplikované a neefektivní, realizace staveb kvůli němu vázne a prodražuje se, stavby chybí na trhu a neúměrně zvedají ceny nemovitostí. Stavební zákon je znovu a znovu novelizován, případně rekodifikován, ale zlepšení nenastává. Bezpočet nových a dalších změn pouze zatemňuje podstatu a smysl celého procesu přípravy a povolování staveb. Zjevně selhává identifikace skutečných příčin problémů i navržené ozdravné procedury.

Po celé sérii dílčích novel stavebního zákona, které měly v minulých letech údajně zrychlit stavební řízení a ve skutečnosti nic nezměnily, přinesl nový, předloni schválený (a letos už podruhé novelizovaný) stavební zákon některé systémové novinky, které údajně měly konečně znamenat zlepšení. Jednak to byla integrace stavebního řízení, která měla začlenit dosavadní předběžné opatřování stanovisek tzv. dotčených orgánů do samotného stavebního řízení, dále digitalizace a elektronizace správních procesů a konečně zcela nová a na místní samosprávě nezávislá soustava stavebních úřadů, která údajně měla stavební řízení zbavit tzv. systémové podjatosti, přičemž letošní novela tuto novinku už zase zrušila.

Všechny tyto systémové pokusy jsou však marnou snahou o elegantní a relativně snadnou léčbu pacienta, který ve skutečnosti churaví daleko více, než se na první pohled zdá. Tato formální opatření jsou totiž v zásadě organizační povahy a vůbec nemíří k podstatě současných problémů, a tudíž nemohou samy o sobě vyřešit a odblokovat nefunkční systém. Skutečné příčiny dnešního tristního stavu jsou dvě: špatně nastavený systém technických podmínek staveb (a nevhodný mechanismus kontroly jejich dodržení) a špatně nastavený systém územního plánování.

Státem stanovené technické podmínky, které musí stavby splňovat, aby mohly být povoleny, netvoří ucelený, přehledný a srozumitelný systém. Kromě stavebního zákona, který by měl tyto podmínky logicky stanovit (a přitom je nestanoví téměř vůbec), jsou ve skutečnosti roztroušeny v desítkách různých podzákonných a resortních předpisů, v neregulérně jimi zezávazněných technických normách a dokonce v neveřejných metodických pokynech úřadů.

Zejména tzv. zezávazňování technických norem nebo jejich částí patří k největším a nejškodlivějším absurditám českého stavebního práva. Technické normy nejsou totiž v Evropě závazné a slouží především jako smluvní standard. Proto jsou ze své podstaty popisem optimálního řešení a nikoliv vymezením nejzazší hranice řešení legálních. Jejich zezávazněním, které je navíc v rozporu s unijním právem (a proto je prováděno skrytě, bez výslovných odkazů, takže o to nepřehledněji), dochází k naprostému věcnému nesmyslu, kdy obecné optimum je vydáváno za jedinou legální možnost a v důsledku toho jsou fakticky zakázána leckterá jiná věcně správná řešení.

Nejenže takto stanovené podmínky netvoří (díky naprosté nesystematičnosti jejich stanovování zcela různými rezorty a úřady) ucelený systém, ale řada z nich není ani věcně správně stanovena, protože neprošly potřebnou odbornou a politickou oponenturou, a byly vydány na základě úředních a nikoliv zákonodárných aktů. Přehlednost, srozumitelnost a věcná správnost, které by umožňovaly standardní aplikaci těchto podmínek při koncepční a projektové přípravě staveb (a její mnohem snazší kontrolu ve stavebním řízení), jsou pak nahrazeny bezpočtem dílčích 'resortních' řízení, která povinně předcházejí vlastnímu stavebnímu řízení (resp. ho nově mají integrovaně doplňovat) a při nichž specializovaný úřad (tzv. dotčený orgán státní správy) posuzuje splnění podmínek jeho resortu projektem a vydává 'závazné stanovisko'.

Nejasně, nesystematicky a zčásti věcně nesprávně stanovené podmínky pro stavění vytvářejí spolu s tímto systémem dílčích povolovacích procedur a v nich vydávaných stanovisek těžko prostupnou byrokratickou houšť, která je jednak příčinou špatné propustnosti celého povolovacího řízení a zároveň je příčinou zhoršené kvality staveb a celého vystavěného prostředí, protože špatně stanovenými podmínkami² nedůvodně deformují stavební záměry.

Je to podobně absurdní, jako kdyby například pravidla silničního provozu byla po částech rozptýlená po různých předpisech (např. o policii, o městské policii, o obcích, o komunikacích, o dopravních prostředcích atd.) a různých technických normách (nejasně zezávazněných) a každou chvíli se některá z nich měnila a řidiči by si je museli neustále dohledávat a před jízdou by museli zpracovat příslušnou dokumentaci (cestovní plán) i s řešením dopravních situací, případných havárií, exhalací a odstavováním vozidla po cestě a ten by museli předložit dotčeným orgánům (dopravní policii, příslušné městské policii, hasičům, hygienikům, správcům komunikací, silničářům a dalším) a teprve až když by měli od všech vydaná kladná závazná stanoviska, tak by mohli požádat o povolení vyrazit na cestu.

Právě tak to ovšem funguje v českém stavebním právu. Jak už řečeno, technické podmínky pro stavění jsou rozptýleny v desítkách předpisů a v mnoha nejasně zezávazněných technických normách nebo jejich částech, mnohdy jsou věcně nesprávně stanoveny a často ne zcela jasně, srozumitelně a přehledně formulovány, a proto pak vlastnímu stavebnímu řízení z nouze předchází (či se na něm nově podílí) bezpočet dílčích řízení, při nichž tzv. dotčené orgány státní správy (ale i jiné instituce), které jsou pověřeny jednotlivými dílčími agendami, aplikují (a mnohdy i extenzivně vykládají) nejasné předpisy, posuzují již zpracovaný projekt zamýšlené stavby a závazně stanoví, jak je zapotřebí jej změnit, přepracovat a dopracovat, aby mohl vůbec vstoupit jako podklad do vlastního stavebního řízení, popř. jím dále postupovat.

Tento nefunkční systém vznikal celá desetiletí a byl založen komunistickou reformou stavebního práva z přelomu 40. a 50. let minulého století, která odsunula stanovení technických podmínek pro stavby ze zákona do podzákonných předpisů, aby tak uvolnila ruce komunistickým úřadům, které přece samy nejlépe vědí, co je správně, a netřeba je svazovat zákonnými pravidly. Všechny další novelizace a rekodifikace se de facto odehrávaly a odehrávají na tomto zcela chybném základě. Skutečným řešením tudíž nemohou být další dílčí úpravy a opravy tohoto systému, nýbrž jeho zásadní reforma vedená v duchu západoevropských stavebně-správních legislativních modelů a historicky navazující na české stavební právo platné (popř. chystané a nedokončené) za první republiky.

Tato zásadní reforma soustavy technických podmínek, jež stát stanoví jako předpoklad povolování staveb, znamená, že tyto podmínky musí napříště tvořit kompletní logický celek, musí být vnitřně konzistentní, dobře srozumitelné a relativně snadno aplikovatelné. Z toho důvodu je zapotřebí, aby byly v jednom předpise. Tímto předpisem je z logiky věci stavební zákon, jehož jediným skutečným smyslem je právě stanovení těchto povinných technických vlastností staveb. Všechny povolovací procedury mají smysl jedině ve vztahu k těmto technickým podmínkám; kdyby těchto povinných technických podmínek nebylo, netřeba by bylo i těchto procedur. Funkční stavební zákon tudíž musí mít obsáhlou technickou část, která soustředí všechny státem stanovené technické podmínky, jež musí stavby splňovat. Právě sem je zapotřebí systematicky přenést všechny odůvodněné technické podmínky ze všech dosavadních souvisejících předpisů, včetně předpisů resortních, jakož i zezávazněných technických norem, a to po pečlivé kontrole, selekci a opravě. Musí být formulovány nejen právně, ale i technicky řádně, srozumitelně a uživatelsky vstřícně. (Všechny ostatní podmínky staveb musí být z právního řádu odstraněny a kompetence k jejich samostatnému vydávání odejmuty.)

Na základě takto dobře, správně a srozumitelně stanovených podmínek bude možno projektovat stavby bez nutnosti dílčího posuzování jednotlivými 'dotčenými orgány', jejichž soustavu a zejména působnost bude možné zredukovat tak, aby nepřekážely, ale sloužily. A to jako expertní pracoviště poskytující speciální konzultace a jako subdodavatel kontrolující splnění zákonných podmínek projektem stavby v případě dožádání stavebním úřadem.

Jinými slovy: pokud stát chce z dobrých důvodů stanovit pro stavění jakékoliv závazné podmínky, musí je formulovat tak jasně, srozumitelně, věcně správně a samozřejmě předem, aby stavebník, resp. jeho kvalifikovaný a oprávněný projektant, na základě těchto podmínek mohl vypracovat projekt způsobilý stát se podkladem pro stavební řízení (tedy bez předchozího ani integrovaného posouzení tzv. dotčenými orgány státní správy). Tyto podmínky musí být stanoveny stavebním zákonem, pokud to jsou podmínky obecné, nebo územním plánem, pokud jsou to podmínky lokální vzniklé jako územní průmět podmínek obecných. Tedy vždy takovým legislativním nástrojem, který podléhá demokratické oponentuře při svém schvalování. Kromě toho musí mít obce právo stanovit v mezích daných stavebním zákonem podmínky lokální, a to buď cestou obecního stavebního předpisu, jedná-li se o lokální podmínky obecné, a nebo cestou územního, popřípadě regulačního plánu obce, v případě lokálních podmínek vztažených ke konkrétním místům. Všechny tyto podmínky se ovšem musí zásadně omezit na takové, které jsou zcela nepochybným předmětem legitimního veřejného zájmu. (Není možno stanovit jako podmínku nutnou např. požadavek předjednaného připojení zamýšlené stavby na stávající energetickou či datovou síť nebo na veřejný vodovod; je totiž věcí stavebníka, jak tyto funkce zajistí, a to zejména v situaci, kdy nové technologie nabízejí řadu různých, a to i autonomních možností.)

Celý systém tudíž musí být založený na předem jasně stanovených podmínkách a víceméně rutinní kontrole jejich dodržení ve stavebním řízení a nikoliv na de facto zpětném stanovení podmínek v závazných stanoviscích. Přicházejí v úvahu pouze dvě výjimky z tohoto pravidla, a to v oblastech, kde nelze vše stanovit předem a kde správné řešení musí vzejít z dialogu završeného kladným stanoviskem. Je to jednak oblast zacházení s chráněnými památkami, kde i přes potřebnou snahu o zobecnění pravidel pro nakládání s památkami je zapotřebí individuální dialog s příslušným odborným památkovým úřadem nad konkrétním projektem, neboť každá památka je specifická. A dále je to sféra začlenění navrhované stavby do jejího širšího prostředí, kde je zapotřebí dialog s odborným architektonickým a urbanistickým správcem území, tedy městským architektem nebo regulační či stavební komisí, které jednají z pověření obce.

I v těchto dvou oblastech (aplikace památkové péče a koordinace navrhované stavby s širším prostředím) je však zapotřebí zlepšit rámec obecně stanovených pravidel tak, aby byly předem jasně formulované základní principy zacházení s chráněnými památkami podle kategorií ochrany a aby byla pokud možno předem stanovena lokální pravidla pro stavění v kontextu dané obce; k tomu právě je nezbytné svěřit obcím kompetenci k vydávání lokálních stavebních předpisů.

Jediným stávajícím předpisem, který v oblasti technické stavební legislativy plní relativně dobře svoji funkci, jsou Pražské stavební předpisy, které vznikly na základě historického zmocnění stavebním zákonem pro hlavní město vydávat vlastní stavební předpis a které věcně správně, srozumitelně a jednoznačně stanoví podmínky pro lokální stavění. PSP jsou de facto ukázkou a dosud osamělým zárodkem tuzemské funkční stavební legislativy. Je ovšem příznačné, že jsou Ministerstvem pro místní rozvoj neustále napadány a tento úřad usiloval o jejich zrušení, resp. o odebrání kompetence k jejich vydávání městu Praze.

Druhou oblastí, která zásadním způsobem brzdí a deformuje proces efektivní přípravy staveb, je stávající podoba územního plánování. Ačkoliv je základní územně-plánovací úroveň svěřena obcím, procesně je pořizování územních plánů a jejich změn de facto podřízeno státní správě. Obce tak mají svázané ruce a nemohou konat tak, jak to potřebují pro svůj rozvoj. Odpovědnost za výsledek však zůstává na nich.

Pořízení územního plánu i jeho změn musí nyní obce povinně svěřit institucionálnímu pořizovateli, popř. musí na jeho pořízení najmout osobu s takzvanou zvláštní odbornou způsobilostí a ještě si musejí její výběr nechat schválit krajským úřadem. Při pořizování územního plánu musí (podobně jako stavebníci při přípravě staveb) vyhovět bezpočtu problematicky stanovených pravidel, která v některých případech neúčelně deformují plánovanou urbánní strukturu obce. I v územním plánování je absence jasných a věcně správných pravidel suplována bezpočtem stanovisek, která si obec musí opatřit u institucí, které jsou zmocněny ke spravování jednotlivých resortních agend. Vše je pak paternalisticky završeno stanoviskem tzv. nadřízeného orgánu, bez něhož nemůže obec svůj územní plán schválit.

Vzhledem k tomu, že vývoj území je ve skutečnosti kontinuální proces, je nezbytné, aby i územní plány dokázaly pružně reagovat na změny v celkové situaci obce i na změny záměrů jednotlivých uživatelů území. Dosud je však změna územního plánu pojímána jako víceméně anomální záležitost a podle toho je nastaven její průběh a jeho zdlouhavost, což má za následek zcela neúměrné protahování přípravy změn v území a tím se ještě více prodlužuje příprava staveb v tomto území.

Proto je nezbytné i tuto oblast stavební legislativy zásadně změnit, obcím přiznat přiměřená práva v územním plánování a věcné podmínky, které přitom musí plnit, stanovit jasně, jednoznačně, systematicky, srozumitelně a předem(!) ve stavebním zákonu, resp. v nadřazené krajské, popř. celostátní územně-plánovací dokumentaci. Dobře fungující územní plánování je druhou nutnou podmínkou pro zefektivnění přípravy staveb, věcně správné stanovení jejich povinných vlastností a skutečné zrychlení jejich povolování.

Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že bez zásadní reformy stavebního práva nelze výrazněji napravit zcela neuspokojivý způsob přípravy a povolování staveb. Další a další úpravy stávajícího legislativního modelu nemohou odstranit jeho principiální vady, které jsou neblahým dědictvím komunistického vládnutí. Bez strukturální reformy veškerých technických podmínek staveb a bez změny systému územního plánování nelze významněji zrychlit, zefektivnit a věcně opravit proceduru povolování staveb.

Veškerá tvrzení politiků, kteří sféře stavebního práva notoricky nerozumí a jsou tudíž ve vleku úřednické lobby, o zrychlení stavebních řízení vlivem právě probíhajících novelizací a o posunu českého stavebního zákona na evropskou úroveň jsou nesmyslná. Je úplně jedno, budou-li přemnožené orgány státní správy činné ve stavebním řízení sídlit ve dvaceti různých budovách nebo v jedné, a to tím spíše, že nastupující elektronické sdílení veškeré stavební dokumentace není na vzájemné fyzické blízkosti jednotlivých úředníků závislé. Je také jedno, jestli stavební úřady zůstanou na obcích nebo jestli se od nich zcela oddělí do vlastní vertikální struktury. Podstatné je, jestli bude zachován systém roztroušeného, vnitřně nekonzistentního a věcně mnohdy nesprávného stanovení technických podmínek pro stavby, a nebo zda-li vznikne ucelený nový předpis, shrnující technické podmínky do jediného funkčního a fungujícího celku. Stejně tak je podstatné, jestli obce zůstanou vazaly státní správy se svázanýma rukama³, ale s plnou odpovědností za výsledek územněplánovacích procesů, a nebo jestli jejich postavení bude napříště svéprávné a s dostatkem volnosti pro pružný výkon územněplánovací agendy (včetně přiměřeného vlivu na nadřazenou vrstvu územního plánování⁴) i pro hájení oprávněných zájmů obce ve stavebním řízení⁵.

Je proto zcela nezbytné sepsat nový stavební zákon sestávající ze dvou zásadních částí - jednak z přiměřeně rozsáhlé a podrobné technické části, která věcně správně, vnitřně konzistentně a uživatelsky vstřícně stanoví veškeré odůvodněné technické podmínky platné pro navrhování staveb a organizaci území, a jednak z části procesní, která střízlivě a srozumitelně stanoví racionální procedury při povolování staveb a při územním plánování.

Tento nový stavební zákon musí být tzv. kodexovou právní úpravou, tedy komplexním předpisem, který v potřebné celistvosti postihne všechna důležitá práva a nezbytné povinnosti na celém úseku územního plánování a přípravy a povolování staveb.

V rámci její přípravy je samozřejmě zapotřebí správně vyřešit i řadu dílčích témat, jako jsou:        

a) přiměřený (tedy nikoliv hypertrofovaný) rozsah projektové dokumentace pro stavební řízení,

b) zjednodušení systému technických a průvodních zpráv (inteligentní formuláře namísto litanií),

c) přeměnu stavebních inspektorů (kteří byli v minulosti absurdně koncipováni jako institucionalizovaní obcházeči řádného stavebního řízení) na certifikované experty využitelné jak stavebními úřady, tak stavebníky,

d) odstranění duplicity územního a stavebního řízení, resp. povolování tzv. záměru a stavby samotné,

e) přiměřená účast veřejnosti ve stavebním řízení (která by reflektovala oprávněné zájmy obyvatel a zároveň omezovala účast účelových subjektů, zneužívajících stavební řízení k vydírání jeho účastníků),

f) přiměřené lhůty řízení (v týdnech a nikoliv v měsících nebo letech),

g) umístění stavebních úřadů v rámci systému veřejné správy.

To všechno jsou však celkem snadno řešitelné technikálie ve srovnání s potřebnými zásadními změnami českého stavebního práva.

Bez radikální reformy stavebního práva, která by tuto důležitou civilizační sféru vrátila ze sedmdesát let trvajícího scestí do normální evropské polohy, nelze výrazněji zlepšit a zrychlit ani povolovací řízení staveb, ani zefektivnit územní plánování. Pokud k této reformě, jakkoliv pracné a náročné, nedojde, zaplatí to česká společnost dalšími zbytečnými náklady v neefektivních řízeních, zbytečnými ztrátami plynoucími z průtahů při přípravě staveb, nepřiměřenou cenou nemovitostí a zbytečným snížením kvality vystavěného prostředí daným věcně nesprávnými technickými podmínkami pro přípravu staveb a pro organizaci území. Přitom je zcela nepochybné, že souhrn těchto zbytečných nákladů a ztrát mnohonásobně převýší náklady, které by byly potřebné pro přípravu a realizaci reformy stavebního práva.

Autor je autorizovaný architekt, spoluzakladatel a bývalý místopředseda České komory architektů a dřívější předseda její pracovní skupiny pro legislativu.

1 Účinnost zatím poslední verze stavebního zákona nastává 1. 7. 2023

2 Typickými představiteli věcně nesprávně stanovených technických podmínek jsou např. závazné nároky na oslunění budov, které svými důsledky znemožňují smysluplnou urbánní strukturu obce, nebo obecné požadavky na zajištění parkování v budově (na pozemku), které vedou sekundárně ke zvyšování dopravní zátěže v obci a k nutným dispozičním a nákladovým komplikacím, a stejně tak závazné rozměrové parametry schodišť v rodinných domech, které stavebníkovi bez ohledu na jeho vůli vnucují prostorový nadstandard, který z hlediska reálného provozu není vždy nezbytný, avšak znamená zvýšené náklady a dispoziční důsledky. (Řešením by v mnoha případech bylo zavedení nejen standardu, ale i podstandardu a nadstandardu.)

3 Paradoxem současné územně-plánovací nesvéprávnosti obcí je, že v oblasti hospodaření mohou se obce bez srovnatelného poručníkování státní správy zadlužit, ba přivést k bankrotu.

4 Dosavadní územně-plánovací hierarchie je jednosměrná shora dolů. Obce, ale konec konců i kraje by měly mít právo navrhovat změny nadřazené územně-plánovací dokumentace, a to samozřejmě v takovém režimu, který by zároveň neparalyzoval celý systém.

5 Obec musí mít natolik silné postavení účastníka stavebního řízení, aby ve všech jednotlivých případech mohla prosazovat svoji politiku péče o území.